李蕊 | 乡村振兴地方立法的逻辑进路

乡村振兴地方立法的逻辑进路

全文转载自微信公众号“地方立法研究编辑部”，李蕊：乡村振兴地方立法的逻辑进路 ||《地方立法研究》，原文载于《地方立法研究》2022年第1期。

作者：李蕊，中国政法大学民商经济法学院教授、博士研究生导师。

作者：李蕊

（图片来源于百度百科）

摘       要

乡村全面振兴关涉中华民族伟大复兴的战略全局。全面实施乡村振兴战略，离不开有力的法治保障体系构建。为整合发挥立法合力，有效推动本地区乡村振兴发展，乡村振兴地方立法要以地方“三农”领域的基本法为本色，以促进法为内质，重点着眼于农业产业发展、生态宜居和乡风文明等维度，在制度层面予以规范表达与系统阐释，同时也要注重凝练提升地方立法独立品格与特色。

关 键 词： 乡村振兴   乡村振兴地方立法   乡村振兴促进法

目    录

一、问题的提出

二、乡村振兴地方立法的定位

三、乡村振兴地方立法的核心任务

四、乡村振兴地方立法的关键问题

五、乡村振兴地方立法的特色彰显

一、问题的提出

重农固本，乃安民之基。 “三农”问题始终是牵系国计民生的根本性问题。毋庸置疑，作为全面建成小康社会后补齐“最后一公里”短板，进一步巩固脱贫攻坚成效的关键举措，乡村全面振兴关涉中华民族伟大复兴的战略全局。近4年的党中央一号文件，均以乡村振兴为主题，对“三农”工作进行了全面部署。习近平总书记多次强调，“民族要复兴，乡村必振兴”。要实现有益于全社会发展目标的前置条件，在于恰当周延的制度、共享利益的规则等对人们有效运用其智识的引导。全面实施乡村振兴战略必然离不开有力的法治保障体系构建。习近平总书记指出的，“中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步”，要“更好发挥法治对改革发展稳定的引领、规范、保障作用”。2021年，我国《乡村振兴促进法》已颁布实施。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《意见》）明确提出，着眼于本地乡村发展的实际需要，各地可以制定地方性法规和政府规章以促进乡村振兴。栗战书委员长在法律实施座谈会讲话中也强调，“有立法权的地方要在乡村振兴促进法的总体框架下，结合地方实际，及时制定配套法规，完善乡村振兴的地方立法”。乡村振兴地方立法旨在贯彻落实中央关于乡村振兴战略决策部署，将地方行之有效的乡村振兴政策及具体实践中的经验做法法定化，使其成为具有权利、义务性质的法规规范，以增强其刚性和执行力，确保地方乡村振兴战略实施的稳定性、连续性和常态化。为贯彻落实乡村振兴战略，各地已制定出台了较为系统的实施方案、规划和实施办法等。当务之急是按照《意见》中“充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用”的要求，对照上位法的体例、框架和内容，及时研究制定乡村振兴地方立法，健全本地区乡村振兴战略实施保障制度的“四梁八柱”。

《中华人民共和国乡村振兴促进法》

中国法制出版社，2021年版

（图片来源于豆瓣）

为贯彻落实《乡村振兴促进法》的立法精神，现湖北、江西、浙江、山东、吉林、四川、福建等省份以及天津市已经出台乡村振兴促进条例，其他地方的乡村振兴地方立法也正在抓紧制定中。检视乡村振兴地方立法实践，其面临的主要问题在于：地方既有的立法尤其是涉农立法中的地位如何清晰厘定，乡村振兴地方立法与《乡村振兴促进法》如何有效衔续承接？易言之，在《乡村振兴促进法》已从产业、生态、文化、人才、组织五大领域对乡村振兴相关举措予以系统规定，并对城乡融合进行全面阐释的前提下，乡村振兴地方立法如何细化？如何实现既遵从上位法立法指引，又避免照搬复制、叠床架屋?如何保证既遵循上位法立法精神，又彰显地方立法特色，避免保守性、同质化?对于前述问题的回应与准确纾解，不仅关涉乡村振兴地方立法效果，更关系到乡村全面振兴战略实施能否获得有效的法治支持和保障。

二、乡村振兴地方立法的定位

我国“三农”法律体系经过40余年的不断丰富发展，已经基本形成促进乡村发展振兴的法律基础和框架。除《乡村振兴促进法》外，还包括《农业法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》《村民委员会组织法》《农民专业合作社法》《乡镇企业法》《农业技术推广法》《农业机械化促进法》《种子法》《农产品质量安全法》等20余部法律，此外还有《土地管理法实施条例》《农村土地经营权流转管理办法》等大量配套的行政法规及规章。基于对前述上位立法的细化表达，各地从实际出发出台了“农村集体资产管理条例”“农民专业合作社条例”“农业机械化促进条例”“农产品质量安全规定”等诸多地方性立法，涵盖农村基本经营制度、农业产业发展和安全、农业支持保护、农业资源环境保护等诸多领域。但总体而言，这些“涉农”地方立法还较为分散芜杂, 系统性、体系性不足。为整合发挥立法合力，有效推动本地区乡村振兴发展，要求地方乡村振兴专门立法成为具有统合意义和引领价值的兼具促进法效用的基本法，某种意义而言，可以作为地方“三农”领域的龙头法。

（一）应以“三农”领域的基本法为特色

作为新时期地方“三农”工作的总抓手，地方乡村振兴战略的实施需要立法的规范、引导、促进和保障。乡村振兴地方立法的核心功能在于，通过对地方乡村振兴基本法律框架和制度的设计安排，对本地乡村振兴法治保障领域的深层次问题予以回应解决。既要平衡本地区农村产业发展与农村社会发展的关系，还要兼顾地方经济发展与环境保护、文化传承等。申言之，乡村振兴地方立法必须作为兼具综合性和纲领性的地方立法，统筹农业、农村和农民三维发展，系统全面地明定地方乡村振兴所涉各类基本制度。

地方乡村振兴实践的法治化进程以及对繁杂多元的涉“三农”法律体系的整合需求，为该法作为地方“三农”领域的基本法提供了现实根源和基础。尽管地方涉“三农”法律法规与政策体系庞杂，在要素配置、产业发展、生态保护、乡村治理等各个面向，都已然存在大量的地方法规规章和政策指引。但前述“三农”领域的规范性文件仅仅基于规范内容领域，尚缺乏具有统摄功能的地方立法。而乡村振兴地方立法所蕴含的促进农业农村现代化和乡村治理体系现代化、增加农民福祉以及推动实现共同富裕的立法目的和宗旨，恰恰决定了其关涉农业、农村、农民各个维度发展的立法表达和法权配置，适宜承担作为地方“三农”基本法，统合引领地方“三农”立法之责任，从而成为统筹纾解地方“三农”问题的综合性、基础性、战略性立法。乡村振兴地方立法作为基本法，涉及地方“三农”发展的各个维度和领域，必须注意与地方已有“三农”立法的有效衔接与协调，通过供给制度、创新机制等为农业农村现代化发展提供制度动力。

（二）应以“三农”领域的促进法为内质

拉伦茨有言，某些利益需要被法律赋予优先地位，其他利益则相应地要作出一定的退让，从而实现对于已被类型化的或可能发生的利益冲突的协调与规制。乡村振兴地方立法的要旨在于以地方立法的形式，彰显和强化农业农村优先发展地位，疏解在前述进程中衍生的各种矛盾与问题，从而通过乡村高质量发展扎实推动共同富裕。这表明其在立法选择上，必然要侧重于发挥地方政府及其所属部门对地方乡村振兴的推动和支持作用，进而必须在土地、财税、金融以及产业政策等多场域协同发力，引导各类资源、要素向乡村流动和倾斜。乡村振兴地方立法的一个核心使命还在于实现对于过往促进本地乡村振兴的重大决策和行之有效的重要政策实践的法律化和规范化，对地方各级政府及有关部门在推进乡村振兴场域中的职责和任务予以具象强化。

地方乡村振兴工作的复杂性、全局性以及公共性等，都决定了其不可能是由地方政府自在自为的“独角戏”。地方政府需要扮演好制度供给者、行为引领者和监管者的角色，调动全社会力量，激励包括社会资本、社会组织及广大农民在内的全社会广泛参与。构建以政府为主导并吸引市场、社会多元力量参与的地方乡村振兴共同体。尤其是要充分尊重广大农民的意愿，关注农民对于乡村振兴的现实需求，把促进广大农民共同富裕作为出发点和落脚点。更要注重农民在乡村振兴中主体作用的发挥，释放蕴藏在农民群众中的巨大热情和创造力。农民是乡村振兴战略实施最大的利益相关者，应当且必然会成为最坚定、最核心的行动者。立法中要把维护农民根本利益作为基本遵循，将广大农民对美好生活的向往和期盼转化为推动乡村振兴的动力。正如习近平总书记所指出的，“乡村振兴不是坐享其成，等不来、也送不来，要靠广大农民奋斗”。这就表明乡村振兴地方立法必然要具有鲜明的促进法内涵，要通过构建引导和激励机制，调动包括农民在内的各方主体参与乡村振兴的积极性、主动性、创造性。故而，立法的逻辑起点必须有效回应在地方乡村振兴战略实施过程中，哪些领域需要予以促进、谁来促进（促进的主体）、促进什么（促进的对象）、何以促进（促进的方法手段）等一系列问题。

乡村振兴需要关心农民现实需求

（图片来源于百度）

三、 乡村振兴地方立法的核心任务

好的法律应该提供的不只是程序正义。它应该既强大又公平，应该有助于界定公众利益并致力于达到实体正义。毋庸置疑，促进法的裁判效果普遍较弱，相应地，其行为指引效果一般较强，这就决定了乡村振兴地方立法不可避免地会遇到宣誓性条文多、政策入法多，难以形成确实有效的行为规范，实操性较差等障碍。这就要求乡村振兴地方立法，要着力对前述问题予以解决，以实现从政策语言向法律语言的有效转换。乡村振兴地方立法不仅要切实发挥其作为促进法的指引性和方向性作用，同时更要避免深陷政策话语体系。

易言之，乡村振兴地方立法必然要面向本地具体而现实的法律问题，其纾解问题的具体制度设计，要因地制宜注重精细化、具象化，提升可操作性。要把中央立法的普适性规范与本地方个性化乡村振兴实践有机结合，着眼于推进地方“三农”发展现实需要，针对上位法关于乡村振兴工作职责、工作机制和工作保障的原则性规定，进一步细化、实化、具体化法律阐释和表达，以增强立法的针对性、适用性和可操作性。其一，紧紧围绕促进“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五大基本要求，从地方农业农村发展实际和农民现实需求出发，构建地方乡村振兴战略实施中的基本制度体系，以提升立法的确定性和可实施性。其二，对于乡村振兴的具体实施主体及其主要任务、具体权责，以及实施标准等，务必在条文中进行清晰明确地阐释，不能空洞泛化。在上位立法的基础上，必须进一步明确本地区乡村振兴的统筹协调机制，细化相关部门分工，压实各级地方政府责任。同时，也要建构完备系统的监督与问责机制。其三，立法者的伟大不仅表现在法律的功能上，还表现在立法技艺上，能够让民众自愿接受教化。因此，乡村振兴地方立法还要建立明确周延的具有可操作性的制度保障体系，要紧紧围绕本地区土地、人才、资金、技术、信息等关键要素的资源配置，健全地方性支持保障措施等，尤其要明晰乡村振兴效果评价机制与奖惩机制等。

乡村振兴效果需要评价机制与奖惩机制

（图片来源于百度）

四、乡村振兴地方立法的关键问题

正如马克思所言，立法者应该把自己看作一个自然科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表达法律。乡村迥异于城市的独特功能在于确保粮食和重要农产品的供给，提供生态屏障、生态产品，以及传承优秀的传统文化。乡村振兴地方立法必然要基于法的规范性和稳定性，紧紧围绕前述历史使命，不仅拓展农业的多种功能，还要提升乡村多元价值。着眼于前述三大使命，乡村全面振兴关键在于农业产业发展，目标图景在于生态宜居，根基灵魂在于乡风文明，故而乡村振兴地方立法必须首先着眼于前述场域在制度层面的规范表达与系统阐释。

（一）农业产业兴旺的法治实现

“食为政首”，粮食安全已被党中央列为三大经济安全之首，是国家安全的根基。党中央强调“确保粮食安全始终是治国理政的头等大事”。确保粮食和重要农产品的供应也是乡村的核心使命。乡村振兴地方立法首要的任务是从本地实际出发，贯彻落实藏粮于地、藏粮于技的方针，优先推动农业产业的发展，需从以下几方面进行制度设计。

第一，要促进农业产业转型升级。实现农业产业振兴必须加快农业产业的转型升级，推动由传统农业转变发展为现代农业；由小农经济转变发展为适度规模经济。一方面，要加大科学技术的投入，延长产业链，培育集生产、加工、销售于一体的龙头企业，进行规模化、市场化发展，提高农业附加值；另一方面，要因地制宜地发展特色产业，推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，优化农业结构，促进农产品增产、农民增收，从而为乡村振兴奠定坚实的物质基础。

农村产业转型升级步伐加快

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第二，要整合集聚农村组织力量。集体经济和合作经济是农村基层凝聚群众、服务村民的组织基础，是实施乡村振兴战略的重要条件。一方面，在产业发展的基础上要整合资源集中发力，拓展合作模式，发挥农民专业合作社、农业产业化联合体等合作经济组织的带动辐射作用，同时要不断增强农村集体的经济实力；另一方面，更要发挥基层党组织、村民委员会、农村集体经济组织的引领作用，发展优势产业，夯实产业发展基础，推动集体经济发展，增加村民收益、提高农民收入，为乡村振兴凝聚组织力量。

第三，要推动科技赋能农业产业。“科技是第一生产力”，促动乡村产业实现全面振兴的动力源泉在于农业科技。农业产业发展必须以农业科技自主创新和科技成果转化为依托。乡村振兴地方立法需要着力通过制度安排，从地方农业发展现实出发，发挥农业科技创新的驱动作用，强化农业科技创新和成果转化能力。其一，强化对农业科技创新资金的多元投入机制。充分发挥政府的主导和引领作用，支持有条件的地方创设乡村产业发展基金和乡村产业技术创新专项，激励引导社会资本通过多种途径广泛参与对农业科技创新的投入。其二，要重点推进现代种业发展。种子是农业的“芯片”。习近平总书记在主持中央全面深化改革委员会第二十次会议时强调，“农业现代化，种子是基础，必须把民族种业搞上去，把种源安全提升到关系国家安全的战略高度，集中力量破难题、补短板、强优势、控风险，实现种业科技自立自强、种源自主可控”。这就需要各地通过立法建设综合育种、种业创新服务、成果转化及交易的平台，构建现代种业科技创新体系，打造集研发、展示、示范、交易、服务于一体化的现代种业全产业链。

现代科技赋能智慧农业

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第四，要依托数字技术拓展农业经营渠道。乡村振兴地方立法要统筹规划本地农村物流服务，构建包括村、镇（乡）、县的物流体系，提高农村物流效率，保障物流的通畅性和迅捷性。其一，要加强农村网络的全覆盖和乡村道路改善等基础设施建设，为农村“互联网＋”的发展打下坚实的基础。其二，要大力发展农业电子商务新业态，积极引进电商平台企业和相关人才落地农村，着力打造特色农产品电子商务交易平台。其三，充分利用农产品电子交易平台，组织开展农产品网上交易，拓宽农产品销售渠道。推动农民专业合作社、农业企业等产业化组织，通过电子交易平台、农超对接、农企对接等方式，有序开展农产品销售。其四，借助网店、社区直接营销店、小区便民超市等销售平台，为社区居民建立农产品直销点，既可充分满足市民对新鲜优质农产品的需求，又可解决农产品销售难题，提高农户的经营收益。其五，扩展农业的功能，促进产业融合发展。在条件具备的地区，发展认养农业、景观农业、都市农业等乡村新业态，促进游憩休闲、健康养生、创意民宿等产业以及乡村共享经济等的有序发展。

（二）乡村生态宜居的法治保障

农业是生态产业，农村是生态系统的关键组成部分，也是各地区的生态屏障。良好的生态、优美整洁的环境，不仅是最公平的公共产品，也是最普惠的民生福祉，更是乡村发展最宝贵的资源和财富。正如习近平总书记多次指出的，“绿水青山就是金山银山”，促进乡村的生态化发展是生态文明时代的重要立法命题之一。乡村振兴地方立法必须贯彻宪法生态主义思想，坚持生态优先、绿色发展的理念。通过制度安排，着力发展生态循环农业，充分彰显乡村地区生态服务价值；明确地方政府的生态和环境义务，健全乡村环境多主体共建共管机制，形成乡村生态环境保护与经济发展的双重良性循环，实现经济、生态、社会三大效益的耦合统一。

第一，要着力推动生态循环农业发展。生态循环农业的核心要义在于在良好的生态条件下从事高产量、高质量、高效益农业，在最大限度地满足人们对农产品日益增长的需求的同时，提升农村生态系统的稳定性和可持续性。这就要求乡村振兴地方立法要坚持以农业绿色发展为主线，因地制宜，以实现生产过程清洁化、化肥农药减量化、产业链条生态化等为重点环节，加强推广应用新型种养模式和生态循环农业技术，调整优化种植业、养殖业内外部结构，促进产业布局合理、资源利用高效、生产清洁安全、环境持续改善的现代生态循环农业体系的构建。其一，实现生产过程清洁化。清洁生产从本质上来说，就是对生产过程与产品采取整体预防的环境策略，减少或者消除它们对人类及环境的可能危害，同时充分满足人类需要，使社会经济效益最大化的一种生产模式。农业生产过程清洁化的关键在于防治农业面源污染。着眼于农业面源污染管理者视域，农业面源污染作为环境污染的一种，应以生态环境部门为主体，以农业行政部门为协助，进行统一管理；从管理方式上来看，需要着眼于前端、中端、末端进行全过程管理与监督，在源头上要减少化肥、农药等使用量，在中间环节需要加强技术规范的执行与使用方式的选择，在末端则需要予以实时监测并加强关于污染的问责与治理。其二，实施化肥农药减量化。“减量化”模式下的生态循环农业亦被称为“精准农业”，它要求按田间每一操作单元的具体条件，精准地管理土壤和各项作物，最大限度地优化使用化肥、农药等农业投入以获取最高产量和经济效益，通过减少使用化学物质来保护农业生态环境。其三，构建产业链条生态化。产业链条生态化是在自然系统承载能力范围内，对特定地域空间内产业系统、自然系统与社会系统之间进行耦合优化，达到充分利用资源，消除环境破坏，协调自然、社会与经济持续发展的目标。近年来，北京等一些地区已经按照“以生态文化提升产业，以生态产业传播文化”的理念，深入挖掘了生态产业的文化内涵，推动了生态、休闲产业转型升级，打造了文化、产业、生态相结合的发展新模式。未来各地方应当通过产业融合发展，全方位推动整体产业链条的生态化。一方面，可以建立农业教育基地，让远离农村的未成年人能够通过社会实践等方式感受农业、农村，了解与农耕文明和农作物有关的知识；另一方面，规划良好的农田、农舍，形成具有村落特色的风景，通过发展乡村民宿、农家乐等方式促进乡村旅游产业发展。

第二，健全乡村环境多主体共建共管机制。乡村生态环境建设具有公共性和强外部性，关涉主体广泛多元。制度是人为设定的、决定人们相互关系的制约性规则，人类在从最原始的社会状态演变到最发达的状态的过程中始终对自己施加了一些制约，以便给出一个与他人发生关系的结构。乡村振兴地方立法应当着力激发地方政府、村治组织、村民乃至全社会的内生动力，构建多元协同共建、共管、共享的乡村环境可持续发展机制。易言之，必须建立以乡村居民为主体的由政府引导、社会参与的乡村人居环境整治和公共基础设施管护长效机制。

首要的是强化农民的环境主体地位。农民是乡村的居住者，是农村环境干净整洁有序的受益者，因此更应该成为乡村环境的主要建设者和维护者。从农村环境整治规划到建设再到设施运营，都需要加强对农民的培训教育，需要农民全程参与、全员参与。还要充分运用“一事一议”等民主决策机制，保障农民对农村人居环境整治项目等的知情权、表达权、决策权和监督权等。风尚、习俗、舆论也是实现立法者教化的重要手段，它以渗入人心的方式实现教化，通过塑造公民精神，将公共意志有效灌输于个体意志中。要引导村民在自治、法治范围内自主完善村规民约，可在村规民约中增补有关农村环境整治和维护等的现实要求，依托村民民主评议等手段激励农民参与乡村环境建设。

乡村环境整治离不开环境设施建设。要发挥环境设施的长期效益，离不开长期有效的管护保障。无论是垃圾处理、厕所保洁，还是污水排放，都需要健全且行之有效的管护机制和绩效评价考核机制。要注意发挥农村村治组织的引领和组织作用，农户负责自家庭院及房前屋后的环境维护，村委会和农村集体经济组织等村治主体主要负责组织农民投工投劳整治和维护村内公共空间环境。还要强化绩效评价考核机制，将绩效评价考核结果作为政府环境整治相关资金投入和奖补的依据。同时也要创新社会治理工具，运用多种手段激励社会资本通过特许经营、公私资本合作等多种方式参与农村环境整治项目。作为对政府、市场力量的有效补充，更要积极引导社会组织和慈善力量发挥自身优势，参与农村环境整治和维护。

（三）乡风文明的法治引领

千百年来植根于中国乡村文化的沃野之上的，是不断延展发育的文明乡风、淳朴民风以及良好家风，这亦成为乡村的根基和灵魂。但是，面对城市文化的冲击，乡村文明及其文化体系建设正在遭受不同程度的侵蚀破坏。农村居民对历史传统、文化习俗的认同感、归属感也逐渐式微，不仅怀疑否定自身生产生活方式，也丧失了对乡村文化及价值的自信。这就要求乡村振兴地方立法必须立足乡村乡情，强化乡村文化与价值构建。

首先，要坚守乡村文化根脉，重建文化自信。在农耕文明长期的滋养沁润下，中华民族不仅孕育了优秀的传统文化，也构建了乡村主流价值体系。人类文明的繁荣发展有赖于农耕文明与工业文明、乡村文化与城市文化之间的彼此融合与相互滋养，并不存在非此即彼之区隔阻滞。为推动乡村文化自信的构建，地方乡村立法要着眼于以下领域予以强化表达。其一，要强化社会主义核心价值观的思想引领。乡村文化振兴以及文明乡风建设离不开有力的思想指引和支撑。当下，包括农村村民在内的全体中国人民的共同价值追求和当代中国精神，集中体现于社会主义核心价值观。要借助农村居民喜闻乐见、深入浅出的方式，积极宣传培育并引导其主动践行社会主义核心价值观。其二，积极传承和发展乡村传统文化。着力处理好继承与扬弃、创新与发展、创造与转化三对关系。一方面，对乡村传统文化所蕴含的先进理念、优秀思想等进行深入梳理阐释，提升其时代性、科学性的底蕴与内涵；另一方面，主动移风易俗，破除陈规陋习。借由公共舆论激发激情与自尊，着眼于个体理性与科学发展，培养农村居民对乡村优秀传统文化的自信。其三，加强对乡村文化遗产的利用和保护。基于对乡村文化遗产的系统普查，健全乡村文化遗产数据库，制定科学系统的保护和利用规划。有效平衡统合地方对乡村文化遗产社会效益、经济效益和文化生态效益的多重追寻，尤其要处理好保护与开发、利用的关系。在有效保护的前提下，综合考量当地自然地理条件、人文精神和文化传统等因素，对乡村文化遗产进行适度开发与利用。立足于乡村农业遗迹、历史文物等，特别是那些具有厚重历史和文化底蕴的古镇村落、传统建筑，合理建设特色博物馆、展览馆，提升乡村振兴的文化品格与气质。依托乡村名人历史、非物质文化遗产、传统手工艺、民俗礼仪等，打造乡村特色文化产业，促进乡村文化与乡村旅游、休闲农业等的融合发展，增加乡村产业的文化附加值。

乡村博物馆传承农耕文化

（图片来源于百度）

其次，要完善农村居民文化需求表达机制。正如卢梭所说，作为具有智识的法律创制者，需要先行考察了解其立法服务的对象是否愿意并适合接受哪些法律，而后才着手予以制订。农村公共文化服务的需求主体是农民。当下乡村文化建设机制中的供需脱节，不仅降低了村民参与乡村文化建设的积极性，更阻滞了村民精神文化生活的丰富和乡村文化的繁荣发展。乡村振兴地方立法对农村文化供给制度的构建，必须坚持以人民为中心的发展思想，要着眼于农村居民的现实需求，避免“无效”供给和“过度”供给。这就要求建立组织化、多样化的公共服务需求表达机制，深入了解掌握农村居民文化需求，将乡村独特文化特征蕴含于乡村公共文化建设中，增强农村公共文化服务供给的针对性和有效性。在乡村公共文化建设的过程中，地方政府部门要努力完善引导和扶持机制，让农村居民自主选择决定，鼓励农村居民充分利用互联网、微信等新媒体渠道亲身参与充分表达诉求，并在立法中对其合理意见予以及时采纳。

五、乡村振兴地方立法的特色彰显

通过立法的形式对地方治理的特殊问题进行阐释和表达，发挥地方特殊优势、解决地方特殊矛盾，总结彰显本地特色治理的有益经验，是地方立法之灵魂，也是其蓬勃生命力之所在。若没有地方特色，地方立法也就丧失了其存在的价值。故而，乡村振兴地方立法，必须始终注意从地方农业农村发展的实际出发，对地方立法的独立品格与特色予以凝练表达，切忌生搬照抄、条文堆砌。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上专门指出，“地方立法要有地方特色，需要几条就定几条，能用三五条解决问题就不要搞‘鸿编巨制’，关键是吃透党中央精神，从地方实际出发，解决突出问题”。

我国社会发展面临的突出矛盾在于各地区发展的不均衡，这一基础性要件决定了各地乡村振兴立法所面临的现实矛盾和问题是不同的。不同地方的立法者基于对本地现实基础、社会风貌和公民精神的考察和审视，显然应当有差异化的立法逻辑和立法表达。以北京为例，据统计，2020年其居住在乡村的人口只占全市常住人口的12.5%，其农业增加值仅占全市地区生产总值的0.4%，但是其郊区面积却占全市总面积的93%，总体呈现“大城市小农业，大京郊小城区”的特征。故而，北京的乡村振兴地方立法就必须从这一特异化的市情农情出发，强化以城带乡、城乡一体，坚持“大城市带动大京郊，大京郊服务大城市”，以促进走好城乡融合发展的具有首都特点的乡村振兴之路为主线，通过制度创新推动城乡资源要素自由流动，公共资源合理配置，构建和谐共生的城乡关系，进而在城乡融合发展中实现乡村全面振兴。为此，北京的乡村振兴地方立法就需要聚焦当前“城乡发展互动互补不足，乡村承载服务能力不强、乡村软硬件环境基础薄弱”等阶段性问题，突出城乡优势互补作用，重点深化城乡功能融合、城乡要素融合、城乡服务融合和城乡产业融合，进一步完善城乡基本性制度安排，着力破除各种阻碍城乡融合发展的制度瓶颈，以形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的城乡深层次融合发展格局。同时，着眼于政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的功能定位，建设国际一流和谐宜居之都的发展目标，疏解非首都功能的历史任务，北京乡村产业振兴的重点，就不可能是推动第一、第二产业的全面发展，而只能是以第三产业发展为主体，促进乡村产业有机融合，同时要满足首都人民的菜篮子需求，适当发展蔬菜、果品等部分农业产业。尤其是在作为保障首都可持续发展的特定功能区，例如，在包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区以及昌平区和房山区在内的生态涵养区，强化实施绿色北京战略，按照生态功能依法科学划定生态保护红线，红线内自然保护地核心保护区，原则上禁止人为活动。生态保护红线内自然保护地核心保护区以外的其他区域，严格禁止开发性、生产性建设活动。相应地，基于承接北京非首都功能疏解和深度融入京津冀协同发展的目标，河北省的乡村振兴地方立法，就不能只关注生态环境建设和第三产业发展，而是同时需要关注与京津地区乡村振兴战略实施以及地方立法的统合协同衔接，统合考量发展第一、第二产业和第三产业。当然，根据河北在京津冀协同发展中的功能定位，也要关注地下水超采治理、农村散煤治理、“空心村”整治等重点问题，明确资源利用上限，突出现代农业导向。

吉林作为我国的粮食大省，在其乡村振兴地方立法中着重贯彻了国家粮食安全战略要求，以专章形式突显了“粮食安全”保障在乡村振兴发展中的关键地位，尤其强调加大黑土地保护力度，“完善黑土地保护奖补措施，持续提升黑土地质量”，将“黑土地保护纳入政府绩效考核体系和领导干部离任审计制度”，以提高本地区粮食安全保障能力，扛稳维护好国家粮食安全的重责。浙江作为全国数字经济的先行地，其数字乡村建设也一直走在全国前列。为有效促进数字技术与本地乡村振兴的深度融合发展，依托数字化改革推进农村持续深化改革创新，浙江乡村振兴地方立法设立了“数字乡村”专章，明确细化了“推进农村新型数字基础设施建设” “支持智慧农业发展” “培育乡村电子商务市场” “拓展乡村治理与服务数字化应用场景”等相关制度措施，以期在全国率先构建数字乡村建设体系，打造乡村整体智治现代样板。

当然，即使是在同一省域范围内，由于所处地理区位不同，产业发展导向和功能区划各异，乡村的功能、发展定位也各不相同。这就要求乡村振兴地方立法，不仅要关注村庄的现状区位以及由现状区位衍生而来的社会功能、发展目标之差异分歧，还要充分考量村庄历史文化传统、发展演进趋向规律等各种要素，并在乡村振兴地方立法中有针对性地予以回应。再以北京为例，根据《北京市乡村振兴规划》对村庄的分类，京郊村庄被划分为整治完善类村庄、城镇集建类村庄、特色提升类村庄、整体搬迁类村庄四种类型。据此，需要根据每一类村庄的发展目标，施以具有层次性、差异化的发展和促进方式，以切实实现地方乡村区域性均衡发展和农民共同富裕。对于致力于产业发展的村庄，应当侧重于从产业准入以及促进土地、资金、人才、技术等要素配置维度供给相关支持和保障措施；而对于致力于生态发展的村庄，则要着眼于生态发展和环境保护，限制约束其相关产业发展，但是基于外部收益内部化的考量，必须建立激励机制，关注财税支持和经济补偿等制度安排。

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排版：邬哲岑

   审核：张瑞、罗有成

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